Publicaciones digitales del INAP

III Ateneo de Investigaciones en Administración Pública entre el CIAP y el INAP. Aportes para una reflexión sobre federalismo, presupuesto y género
Compilación de Gustavo Blutman

Resumen
Somos habitantes (investigadoras e investigadores) del Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP) de la Facultad de Ciencias Económicas (FCE) de la Universidad de Buenos Aires (UBA), cuyo objetivo central es investigar en temáticas relacionadas con el Estado, la Administración Pública y sus políticas públicas. En esta publicación podremos encontrar algunas de las investigaciones en curso como muestras de otras que se vienen desarrollando. Podría pensarse que las temáticas en estos casos son dispersas sin un claro hilo conductor, pero aclaramos que no era ese el objetivo. La integralidad de este Cuinap se basa en la relevancia de los problemas planteados. Federalismo, presupuesto y género se unen en la representación que adquieren ante las problemáticas que el Estado y su Administración Pública presentan.

Contiene
Las relaciones intergubernamentales en la Argentina: aproximación a los vínculos entre Nación y municipios
por Agustín Hoya, Magalí Kais y Manuel Yañez
pp. 13-31

Presupuesto público nacional. Un acercamiento al análisis de sus metas físicas
por Marcela Yazbik
pp. 32-50

Brecha digital de género y sector público: reflexiones en torno a las áreas de IT de la Administración Pública Nacional
por Ivana González
pp. 51-86

Aproximación a la historia del Estado empresario y las empresas públicas en la Argentina (1966-1976)
por Lucas Daniel Iramain

Resumen
Este trabajo tiene por objetivo caracterizar y reseñar algunos de los principales hitos en materia de la intervención económica estatal, del desenvolvimiento del Estado empresario en general y de las empresas públicas en particular, con especial referencia para el caso argentino, durante el período que va desde el derrocamiento del gobierno de Arturo Illia en junio de 1966 hasta el golpe de Estado perpetrado en marzo de 1976 contra el tercer gobierno peronista (1973-1976). Es decir, continuando con lo esbozado en publicaciones anteriores (Cuinap 74, Cuinap 80 y Cuinap 89), se procede, a partir de una revisión de la literatura especializada y de distintas fuentes de información, a la reconstrucción sociohistórica de la intervención económica del Estado en general y de su actividad empresarial en particular, durante la fase «compleja» del régimen de acumulación de capital basado en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). 
Con la irrupción del golpe de Estado del 28 de junio de 1966, se pondrá en marcha la variante burocrático-autoritaria (O’Donnell, 1982) del «desarrollismo» con el gobierno de facto de la autodenominada «Revolución Argentina» (1966-1973), en especial durante la gestión del dictador Juan Carlos Onganía (1966-1970). Bajo ese gobierno se producirá un avance mayor en la participación del Estado en la esfera económica, se crearán nuevas empresas públicas, se dispondrá el establecimiento de nuevos marcos jurídicos para su funcionamiento y se observará, por distintas razones, una creciente intervención estatal en el control del capital accionario de varias empresas privadas.
Finalmente, con el retorno del peronismo al gobierno en 1973, tras 18 años de proscripción política y electoral, se intentará conferirle un carácter más orgánico al manejo de las empresas públicas, mediante la creación de la Corporación de Empresas Nacionales (CEN) y se proyectará un ambicioso plan de inversiones en el cual el sector de firmas estatales tenía reservado un papel protagónico. Sin embargo, la compleja amalgama del contexto internacional y las contradicciones internas del tercer gobierno peronista impedirán que esas tentativas de mayor eficiencia y protagonismo del Estado en su rol empresario y de sus firmas públicas logren fructificar en un proyecto de desarrollo económico y social sostenible en el tiempo. El golpe de Estado del 24 de marzo de 1976, que derrocó a ese tercer gobierno peronista, implicará una bisagra en la historia argentina, incluido el rol «subsidiario» que, a partir de ese momento, se le asignará al sector público con respecto al «libre» juego de las fuerzas del mercado.

Palabras clave: Argentina, Estado empresario, empresas públicas, historia económica.

Aproximación a la historia del Estado empresario y las empresas públicas en la Argentina (1955-1966)
por Lucas Daniel Iramain

Resumen
Este trabajo tiene por objetivo caracterizar y reseñar algunos de los principales hitos en materia de la intervención económica estatal, del desenvolvimiento del Estado empresario en general y de las empresas públicas en particular, con especial referencia para el caso argentino, durante el período que va desde el derrocamiento del gobierno constitucional de Juan Domingo Perón a fines de 1955 hasta el golpe de Estado perpetrado en junio de 1966. Continuando con lo esbozado en publicaciones anteriores (Cuinap 74 y Cuinap 80), se procede, a partir de una revisión de la literatura especializada y de diversas fuentes de información, a la reconstrucción sociohistórica de la intervención económica del Estado en general y de su actividad empresarial en particular durante la fase «compleja» del régimen de acumulación de capital basado en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) en el subperíodo que va desde 1955 hasta 1966.
Debido a que el lapso 1955-1976 es el que constituye el cenit del Estado empresario y de las empresas públicas en la Argentina, se justifica efectuar un recorte temporal, con el fin de dar cuenta de las especificidades de cada etapa de ese período de más largo alcance. En este informe se parte del análisis y la caracterización del derrotero del Estado y las firmas públicas se focaliza en el subperíodo 1955-1966. Es decir, se aborda el lapso inmediatamente posterior al derrocamiento del gobierno peronista, a partir del cual se empieza a trazar una nueva fase en el patrón de acumulación de capital, signada por el pasaje de la industrialización «liviana» a la etapa «pesada» del proceso sustitutivo de importaciones. Y, se cierra este estudio, con el derrocamiento del gobierno de Arturo Illia en junio de 1966, cuando irrumpe una variante burocrático-autoritaria de las estrategias de desarrollo industrial, como se cristalizó en la dictadura de la autodenominada «Revolución Argentina» (1966-1973).
En este informe que, como se mencionó, va de 1955 a 1966, se observa tras el derrocamiento del gobierno peronista, un cierto viraje en las concepciones en torno al rol del Estado en la economía, dando lugar, más allá de los matices expresados por los gobiernos de turno, a un rol del Estado proclive a favorecer el proceso de industrialización en su fase más «pesada» creando el marco propicio para la llegada de la inversión extranjera directa (IED); la que era visualizada como el principal motor del crecimiento económico, como se ilustra con la matriz de pensamiento «desarrollista» de Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio a fines de la década de 1950. En ese marco comenzarán los primeros intentos serios de racionalización del sector público a fin de tornarlo más «eficiente» y en sintonía con las transformaciones que se estaban operando en la estructura económica de la mano del capital privado extranjero.
Posteriormente, tras la caía del gobierno de Frondizi en 1962, durante el breve interregno de Guido en la presidencia provisional, no se registraron mayores cambios en la orientación de la intervención del Estado y sus empresas públicas. Luego, con la llegada del gobierno de Arturo Illia (1963-1966), se recuperarán las concepciones más keynesianas y de corte intervencionista, pero sin grandes transformaciones estructurales en el sector de las firmas estatales.

Palabras clave: Argentina, Estado empresario, empresas públicas, historia económica.

Capacitar en un país federal. Análisis comparado de los organismos responsables de la capacitación pública en las provincias y la CABA
por Dante Sabatto

Resumen

La Argentina es un país federal, que cuenta con administraciones públicas autónomas en cada una de sus 23 provincias y en la Ciudad de Buenos Aires. En este artículo se presenta un análisis de los organismos formalmente responsables de la capacitación de las y los agentes públicos en cada jurisdicción. Desde un enfoque que entiende la capacitación como una forma de gestión del conocimiento y como una herramienta para el desarrollo de capacidades estatales, se considera la historia, la estructura y la normativa de los entes estudiados, aplicando una perspectiva comparativa. Asimismo, se realiza una aproximación al contenido de las capacitaciones, y se busca hallar patrones comunes en los temas preponderantes a lo largo del país. De este modo, se espera contribuir a una mirada federal de la capacitación en el sector público, que considere las realidades diversas de las y los agentes que se desempeñan en los distintos niveles del Estado.

Palabras clave: Capacitación, personal público, sector público, administración provincial.

Determinantes de la distribución del empleo público nacional en el territorio argentino. Hallazgos y reflexiones a partir de la evidencia empírica reciente (2010-2019)
por Leonardo Grottola

Resumen
Este trabajo indaga en la distribución del empleo público nacional en el territorio argentino y sus posibles determinantes. Se propone un análisis del despliegue territorial del Estado federal a partir de la ubicación geográfica de sus recursos humanos. Más precisamente, buscamos establecer cuáles son las razones que explican la mayor o menor presencia relativa de agentes públicos nacionales en las provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) durante 2010-2019. Para ello, se construyen indicadores del tamaño del empleo público nacional en cada uno de los distritos. Se busca analizar posibles vínculos con su nivel de desarrollo económico, el grado de centralización del aparato administrativo en el distrito federal, la necesidad de garantizar la ocupación efectiva del territorio y el ciclo político. Se pretende determinar la incidencia relativa de las variables mencionadas como factores explicativos de las variaciones en el empleo público nacional entre distritos y a lo largo del tiempo a través de la construcción de modelos de regresión con datos de panel. Del análisis se desprende que, a pesar de los incipientes intentos de deslocalización, la Capital Federal mantiene su centralidad como sede del aparato administrativo nacional. A su vez, el mayor tamaño de la dotación nacional en provincias fronterizas y patagónicas confirma que su distribución territorial responde, sobre todo, a razones de defensa y seguridad. Por último, si bien en los distritos más pobres, el empleo público federal cumple un rol compensatorio, a partir de cierto nivel de ingreso per cápita, su tamaño tiende a crecer con el proceso de desarrollo, de acuerdo a la ley de Wagner. La mayor presencia de agentes federales en los distritos de mayor y menor desarrollo relativo se basa en el despliegue de las Fuerzas Armadas y de Seguridad.

Palabras clave: Empleo público, Estado nacional, distribución territorial, datos de panel.

Los mandos medios y el rol de la dirección en la gestión del COVID-19 en la Administración Pública Nacional : acciones, habilidades y aprendizajes
por Sandra Guimenez

Resumen
El documento concentra los principales hallazgos de un trabajo de investigación llevado a cabo entre setiembre-diciembre de 2021, en el cual se persiguió el objetivo de indagar cómo la gramática de la dirección identificada en trabajos anteriores se desplegó, readaptó y reaccionó a los desafíos que trajo aparejados el surgimiento de la pandemia del COVID-19 en dependencias de la Administración Pública Nacional (APN) de la Argentina.

De modo específico, tal objetivo fue dirigido hacia áreas encargadas de implementar las políticas públicas centrales de la actual gestión de Gobierno, con el objetivo de enfocar la lente analítica sobre las acciones y habilidades que los mandos medios pusieron en acción para garantizar el cumplimiento de los propósitos programáticos, atendiendo a la lógica cotidiana que se gestó en un contexto inesperado. Para ello, se efectuaron entrevistas a personas responsables de la conducción de equipos de trabajo en diversas dependencias de la APN.

La información recogida permite dar cuenta, por un lado, del esfuerzo realizado por el conjunto de trabajadoras/res estatales en términos humanos y materiales, en la medida que trasladaron «la situación de oficina» a sus hogares sin el acompañamiento de los recursos necesarios para ello. Por otro lado, se destaca la importancia de la planificación participativa, el respeto de los tiempos con lente de género para la organización de las tareas laborales, así como la capacidad de escuchar a las otredades en tanto recursos que las/los directoras/es pusieron en acción para llevar a cabo una «buena dirección». Asimismo, se resaltan las bondades que podría implicar la incorporación en la gestión estatal de una modalidad híbrida que combine teletrabajo con formato presencial.

Palabras Clave: Buenas prácticas, capacidades estatales, gramática de la buena dirección deseable, COVID-19

Empresas públicas y mixtas, tecnología y desarrollo III. Trabajo, tecnología y ciencia argentinos: el caso Nucleoeléctrica Argentina S.A. Parte 2
por Jorge Salvador Zappino

Resumen
Este trabajo es una continuación del análisis de la empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A. (NA-SA), en donde se introducen algunos conceptos en materia de generación de energía nucleoeléctrica, además de un breve repaso de la historia del sector nuclear en la Argentina. Luego, allí se presentan las características, la historia y el desarrollo de la empresa, con énfasis en los hitos principales en el marco de su crecimiento. Finalmente, en las conclusiones, se analizan los aspectos principales del desarrollo nuclear nacional y la inserción de NA-SA en él.
En particular, en esta segunda parte se analizan las principales características del mercado eléctrico argentino y la participación de NA-SA en la generación primaria de energía eléctrica. Se detallan, además, los proyectos a futuro en los que se encuentra involucrada esta empresa, para luego hacer un breve repaso de algunos de sus aspectos financieros y de capital humano. Para concluir, se desarrollan los principales conceptos que convierten a NA-SA en un actor importante del desarrollo nuclear en la Argentina.

Palabras clave
Energía nuclear, empresas públicas, tecnología, desarrollo, Nucleoeléctrica Argentina.

Empresas públicas y mixtas, tecnología y desarrollo III. Trabajo, tecnología y ciencia argentinos : el caso Nucleoeléctrica Argentina S.A. Parte 1
por Jorge Salvador Zappino

Resumen
Un hecho trascendental en la historia del crecimiento económico lo constituye la Revolución Industrial que se inició en Gran Bretaña en el siglo XVIII. Hacia fines del siglo XIX se generaliza el uso del petróleo como combustible que, a su vez, hizo posible el uso de motores para el transporte, el desarrollo del automóvil y de la industria petroquímica. Posteriormente, la energía eléctrica aumentaría significativamente el nivel de vida de las sociedades. De este hecho, se desprende que la vinculación entre generación de energía y desarrollo económico es uno de los rasgos principales del mundo actual. Cada nación procura elegir su matriz energética en función de la disponibilidad de fuentes primarias. En este sentido, la diversificación de esta matriz apunta a romper el monopolio de un determinado combustible para la generación de energía.
Existen diversas energías limpias con características particulares en términos de disponibilidad. En el caso de la energía nuclear, la disponibilidad no depende del clima. Además, produce bajas emisiones de carbono, lo cual la hace viable para evitar los gases de efecto invernadero. Junto con las fuentes de energía renovables y el cambio del carbón por el gas como combustible, el aumento en la producción de energía nucleoeléctrica contribuyó a estabilizar las emisiones en la escala mundial.
En la Argentina, en los años noventa, el Estado inició un repliegue en la esfera económica, incluyendo el sector de la generación de energía. Las reformas se concentraron en la estabilización de los precios a través de la política fiscal, mediante la adopción de las ideas acerca del nuevo papel del Estado en la economía, de la venta de activos y las masivas privatizaciones de los servicios públicos, todo enmarcado en una visión que considera la generación de energía —entre otros procesos— como una mercancía y no como un bien estratégico. Es en este contexto surge la empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A., motivo de este estudio. 

Palabras clave
Energía nuclear, empresas públicas, tecnología, desarrollo, Nucleoeléctrica Argentina.

La creación de valor público como eje estratégico del fortalecimiento institucional y la innovación. La redefinición del Premio Nacional a la Calidad
por Norberto Vázquez y Graciela Silva

Resumen
Este trabajo es la tercera producción de la línea de investigación «Innovación y conocimiento en la administración pública» (Vázquez, 2020; Vázquez y Silva, 2020, 2021). Se trata de investigaciones aplicadas que abordan la relación entre innovación y conocimiento a partir del estudio de distintas experiencias desarrolladas en organismos públicos, en las que se priorizan las voces de sus protagonistas en pos de identificar y sistematizar información, conocimientos y saberes que circulan en espacios de trabajo colaborativo de diversa índole. En este estudio, la construcción de un nuevo marco conceptual sobre la calidad estatal y el Premio Nacional a la Calidad (PNC) —en tanto política pública con casi tres décadas de implementación sostenida— nos ofrece la oportunidad de articular la indagación en torno de la pregunta: ¿cuáles son las implicancias que tiene la redefinición conceptual en el diseño e implementación de una política pública? Como resultado, el trabajo genera aportes a la identificación de una experiencia en materia de reformulación de políticas públicas orientadas al fortalecimiento de capacidades estatales; a la explicitación y valorización de recursos estatales intangibles presentes en el desarrollo de la actual política de calidad estatal; y a la adecuada implementación de desarrollos conceptuales en el marco de experiencias innovadoras en la administración pública.

Palabras clave: Administración pública, calidad estatal, comunidad de práctica, políticas públicas, innovación pública, valor público.

La capacitación en el empleo público provincial. Un análisis de la normativa
por Alejandro Enrique

Resumen
Este trabajo busca contribuir al estudio de la normativa que regula la agenda de la capacitación en las administraciones públicas provinciales. Comprende, en consecuencia, las principales normas que regulan el empleo público y las relaciones laborales de los poderes ejecutivos de las provincias argentinas.

En los años noventa ocurrió un cambio trascendental para los gobiernos provinciales: se impusieron procesos de ajuste y modernización estatal. A este hecho se sumó un cambio de competencias jurisdiccionales que comporta la ampliación y complejización de su agenda, el sostenido incremento de las demandas sociales, y un mayor escrutinio de la sociedad civil y el sector privado. En paralelo, los diferentes gobiernos debieron procesar un conjunto de transformaciones económicas, sociales, culturales y tecnológicas que, sumados a los factores mencionados, impactaron en la organización y la gestión de los estados provinciales, especialmente en lo que respecta al empleo público.

Es notoria la vacancia de investigaciones acerca de la gestión del empleo público provincial, en general, y la capacitación, en particular. A diferencia de la gestión del empleo público nacional, se trata de un fenómeno complejo caracterizado por la heterogeneidad que presenta una dinámica de relaciones laborales con un contexto, antecedentes y características poco estudiada por la academia.

Por lo expuesto, hemos elegido aproximarnos a la cuestión con un estudio exploratorio que toma como base el enfoque de sistemas de gestión del empleo público que se propone en la Carta Iberoamericana de la Función Pública —un estándar regional para los servicios civiles— y nos permite identificar, clasificar y caracterizar las diferentes normas que regulan la capacitación de las/os servidoras/es públicas/os.

Encontramos, en general, que la formación es abordada de manera acotada y desde una perspectiva del derecho a la capacitación, que resulta en la necesidad de incorporar normas que consideren los paradigmas vigentes de gestión de empleo público, una mayor cobertura normativa y que incluyan elementos que tomen la consolidación de la capacitación como pilar de la gestión pública.

Palabras clave: Capacitación, política de capacitación, gestión de la capacitación, administración pública, empleo público provincial.

Aproximaciones a las normativas de empleo público sobre el trabajo remoto en las provincias y la CABA en la Argentina hasta 2021
por Gustavo Banchero

Resumen
En esta investigación se plantea una primera aproximación a las normativas de empleo público en las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, respecto a una de las cuestiones emergentes que mayor resonancia ha tenido en este contexto de pandemia por COVID-19: el trabajo remoto. En el desarrollo de este trabajo se identifican las normativas, se presenta un cuadro de situación descriptivo base por jurisdicción y se realizan algunas observaciones generales transversales con interrogantes e hipótesis de análisis.

Palabras clave: Teletrabajo, trabajo remoto, normativas, provincias argentinas, COVID-19.

Aproximación a la historia del Estado empresario y las empresas públicas en la Argentina (1930-1955)
por Lucas Daniel Iramain

Resumen
Este trabajo tiene por objetivo caracterizar y reseñar algunos de los principales hitos en materia de la intervención económica estatal, del desenvolvimiento del Estado empresario en general y de las empresas públicas en particular, con especial referencia para el caso argentino, durante el período que va desde la crisis de 1930 hasta el derrocamiento del gobierno constitucional de Juan Domingo Perón a fines de 1955.
Es decir, para continuar con lo esbozado en el CUINAP 74, se procede —a partir de una revisión de la literatura especializada— a la reconstrucción sociohistórica de la intervención económica del Estado en general y de su actividad empresarial en particular, durante la fase «liviana» del régimen de acumulación de capital basado en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI).
En primer lugar, durante la década de 1930, se observa un cambio en las concepciones en torno al rol del Estado en la economía, lo que dio lugar a una mayor gravitación estatal en las actividades económicas; en particular, mediante la creación de un conjunto de organismos vinculados al sostén y atenuación de los efectos de la crisis internacional sobre las actividades primarias (Junta de Granos, Junta de Carnes, etc.).
En segundo lugar, a partir del estallido de la Segunda Guerra Mundial, se verifica un nuevo impulso a la participación e intervención económica estatal, en especial, ligada a la creación de nuevas empresas públicas en general e industriales en particular. Con el advenimiento de los gobiernos peronistas se profundizará la actividad empresarial del Estado, sobre todo, a partir de los procesos de nacionalizaciones encarados en la inmediata posguerra.

Palabras clave: Argentina, Estado empresario, empresas públicas, historia económica

Empresas públicas y mixtas, tecnología y desarrollo II. El caso INVAP S.E. Parte 2
por Jorge Salvador Zappino

Resumen
Este trabajo es una continuación del análisis de la empresa INVAP S.E. En la primera parte realizamos un recorrido por la trayectoria de la empresa y un estudio sobre sus aspectos financieros y su capital humano. En esta segunda parte se analizan diversos aspectos que caracterizan la empresa y su relación con la tecnología y el desarrollo. También, se detallarán temas, como procesos y cultura innovativa, ventajas competitivas, flexibilidad de las profesiones, transferencias de tecnología, capacidades y conocimientos, la producción a medida del cliente, la especialización, la diversificación, la integración tecnológica, y otras claves que convierten a INVAP en un actor privilegiado del desarrollo nacional. Además, se analizará como influyó en el poder de compra del Estado en la historia y desarrollo de INVAP y la creación de tramas productivas y cadenas de valor que la sitúan en una posición relevante dentro del mercado nacional e internacional.
En suma, se analizan los factores que convierten a INVAP en un modelo de desarrollo tecnológico acorde a las teorías más modernas que vinculan el desarrollo económico y social de una nación con los avances de la economía del conocimiento y su relación con el aparato productivo.

Palabras clave: Tecnología, I+D, Desarrollo, Innovación, Empresas públicas, Argentina, INVAP

Empresas públicas y mixtas, tecnología y desarrollo II. El caso INVAP S.E. Parte 1
por Jorge Salvador Zappino

Resumen
Una estrategia de desarrollo es una forma de ordenamiento de las relaciones económicas, políticas y sociales de una sociedad. En las naciones desarrolladas fue el resultado de diversos factores, como la intervención focalizada de los Estados y la puesta en marcha de políticas públicas que fomentaron la creación de sectores estratégicos. Y muchas veces fueron las propias empresas públicas las que traccionaron ese desarrollo.
En la Argentina existen numerosos ejemplos de empresas públicas, o con participación mayoritaria del Estado nacional, que han demostrado potencialidades de integración nacional, generación de demanda en sectores estratégicos, creación de numerosos puestos de trabajo y estímulo innovativo trasladado a buena parte del entramado productivo. El estudio de algunas de estas experiencias resulta imprescindible para evaluar las posibilidades de producir tecnologías intensivas en conocimiento dentro del país en contextos que no favorecen estos desarrollos.
En esta línea, presentamos un análisis exhaustivo de la trayectoria, el funcionamiento y los aportes al desarrollo nacional de la empresa INVAP S.E. El objetivo es identificar los factores que hicieron posible a INVAP poniendo énfasis en la inversión pública en desarrollo y conocimiento, y en los instrumentos que posee el Estado para el cumplimiento de esos objetivos.
En esta primera parte se desarrollan la historia de la empresa y temas vinculados con sus aspectos financieros y su capital humano.
En una segunda parte se identificarán los factores que convierten a INVAP en un modelo de desarrollo tecnológico que vincula el desarrollo económico y social de una nación con el desarrollo de la economía del conocimiento, y su relación con el aparato productivo.

Palabras clave: Tecnología, I+D, Desarrollo, Innovación, Empresas públicas, Argentina, INVAP.

La importancia de una comunicación clara en tiempos de pandemia
por Natalia Staiano

Resumen
La pandemia de coronavirus puso a los gobiernos ante el desafío de comunicar de forma clara y precisa diferentes medidas para contener la propagación de la epidemia. En este escenario de crisis, una adecuada estrategia de comunicación se convierte en un pilar fundamental para la buena implementación de estas medidas y para lograr mensajes comprensibles para la población que debe cumplirlas.

Este artículo analiza cuatro textos normativos promulgados durante el 2020 referidos a la pandemia de COVID- 19, desde un enfoque de lenguaje claro. En especial, documentos que regulan la conducta de la sociedad en su conjunto e indican qué es obligatorio y qué está prohibido. El análisis se centra en el aspecto comunicativo de estos documentos, teniendo en cuenta que, si la norma jurídica afecta a todos los ámbitos de la vida individual y social de las personas, lo esperable es que la población pueda entenderla.

Por último, el artículo analiza el uso de algunas palabras que comenzaron a circular a raíz de la crisis epidemiológica del coronavirus desde el punto de vista de la claridad y la precisión. Desde esta perspectiva, se plantea si su elección fue acertada, teniendo en cuenta el contexto de crisis sanitaria y los factores psicológicos a los que la población tuvo que enfrentarse.

Palabras clave: Comunicación clara, comunicación de crisis, documentos normativos, confianza, transparencia, información pública, derecho a comprender.

Reflexiones en torno al Estado empresario en la Argentina. Repaso histórico y perspectivas
por Marcelo Rougier

Resumen
En las últimas décadas la intervención del Estado en la economía y la sociedad ha vuelto al centro de la escena en toda América Latina, y aún en los países más avanzados. Luego de la impactante oleada de privatizaciones de los años noventa, nuevas experiencias de «reestatización» y de intervención comenzaron a abrirse paso, en una llamativa dinámica pendular. Poco a poco el debate se ha vuelto a orientar hacia tópicos como el del papel del Estado en el desarrollo, los criterios para medir su desempeño, o las características específicas de la gestión empresarial; pero también las discusiones remiten al pasado, a las décadas previas al predominio del pensamiento neoliberal, al revisitar las formas que adoptó la intervención estatal y los resultados de esas experiencias. En base a estas consideraciones, y tomando en cuenta la necesidad de superar los marcos interpretativos más generales, en este trabajo se presenta un recorrido de largo alcance, una periodización de la conformación, dinámica y crisis del Estado empresario en la Argentina desde el siglo XIX hasta el presente. Nuestro foco está puesto en la creación, organización y evolución de algunas empresas públicas y en aquellos mecanismos que el Estado desplegó para intervenir en la gestión de las empresas privadas. El análisis aporta en su conjunto una perspectiva histórica sobre la secuencia de los factores que permiten explicar la intervención estatal en diversas áreas, así como de los objetivos perseguidos, los problemas de gestión y los resultados alcanzados, contribuyendo a esclarecer una problemática crucial para entender el derrotero de la Argentina y evaluar el papel desempeñado por las actividades empresariales del Estado. El análisis de esa experiencia histórica permite esbozar una serie de re lexiones tanto sobre aspectos conceptuales como propositivos.

Palabras clave: Empresas públicas, Estado empresario, Argentina.

Empresas públicas y mixtas, tecnología y desarrollo I. Algunos elementos conceptuales
por Jorge Salvador Zappino

Resumen
En las naciones desarrolladas, el desarrollo económico fue el resultado de la intervención focalizada de los Estados y la puesta en marcha de políticas públicas que fomentaban la creación de sectores estratégicos. Y muchas veces fueron las empresas públicas las que traccionaron el desarrollo.
En la Argentina existen ejemplos de empresas públicas, o mixtas, como YPF, Astilleros Río Santiago, Trenes Argentinos, INVAP, Nucleoeléctrica Argentina y Conuar y Dioxitek, entre otras, que aportan integración nacional, generación de demanda en sectores estratégicos, creación de puestos de trabajo y un estímulo innovador que se traslada al resto del entramado productivo. Cuando se profundiza en el estudio de la segunda mitad del siglo XX, se encuentran varias experiencias de inversiones en tecnologías intensivas en conocimiento en sectores, como aeronáutica, nuclear, biotecnología, siderúrgica y aeroespacial. El estudio de algunas de estas experiencias resulta imprescindible para evaluar las posibilidades de producir esas tecnologías intensivas en conocimiento en la Argentina.
En esta línea de pensamiento, presentamos un trabajo en cinco etapas sobre el sector nuclear argentino. La presente, en la que se plantea el marco conceptual del problema del crecimiento y el desarrollo y un breve recorrido histórico de las empresas públicas en la Argentina. En las siguientes tres etapas analizaremos cuatro casos de empresas: INVAP S.E., Nucleoeléctrica Argentina S.A., Dioxitek S.A. y CONUAR S.A. Finalmente, en la quinta etapa se analizarán las cuatro empresas en conjunto, a fin de destacar los aspectos centrales que las convierten en actores relevantes del desarrollo nacional.

Palabras clave: Estado, políticas públicas, tecnología, desarrollo, conocimiento, innovación.

Aproximación a la historia del Estado empresario y las empresas públicas en Argentina (1816-1930)
por Lucas Daniel Iramain

Resumen
El presente trabajo tiene por objetivo caracterizar y reseñar algunos de los principales hitos en materia del surgimiento del Estado empresario en general y las empresas públicas en particular, con especial referencia para el caso argentino, durante el período que va desde las primeras décadas del siglo XIX hasta la desarticulación del llamado modelo agroexportador a partir de la crisis de 1930. A partir de una revisión de la literatura especializada, se reconstruye someramente el contexto histórico en el cual emergió la actividad empresarial del Estado en la Argentina.

En ese sentido, se muestra cómo la intervención estatal en la economía argentina estuvo presente desde los orígenes de la nación asociada a las urgencias de la consolidación de la organización institucional del país y en aras de crear el marco jurídico propicio para atraer los capitales extranjeros. Estas eran condiciones requeridas para el desenvolvimiento de las actividades económicas más dinámicas y la modernización de la estructura productiva legada por la época colonial. Asimismo, se exhibe cómo, en la medida en que la Argentina se insertaba en las corrientes internacionales de la división del trabajo, en tanto productora y exportadora de bienes primarios, se produjo una paulatina expansión de la actividad económica del Estado destinada a apuntalar ese modelo agroexportador y sus actividades conexas –entidades bancarias, ferrocarriles, obras de salubridad, etc.–. Finalmente, se evidencia el progresivo incremento de las actividades empresariales del Estado, primero, a partir del descubrimiento de petróleo en 1907 y la posterior creación de YPF en 1922, hasta llegar, ya en las postrimerías del régimen de crecimiento orientado hacia afuera, a la puesta en marcha de la Fábrica Militar de Aviones en 1927.

Palabras clave: Argentina, Estado empresario, empresas públicas, historia económica.

Hacia una gramática de la buena dirección deseable en la Administración Pública Nacional
por Sandra Guimenez

Resumen
El documento concentra los principales hallazgos de un trabajo de investigación iniciado a principios del año 2020 acerca de cuáles acciones cotidianas y habilidades pueden identificarse en torno a «dirigir/coordinar bien» un equipo de trabajo en dependencias de la Administración Pública Nacional de la Argentina. «¿Qué práctica desarrolla una/un jefa/fe para ser reconocida/do por sus pares y por sus dirigidas/os como alguien que hace bien su trabajo?» fue la pregunta aplicada para cuatro universos distintos —aunque relacionados— dentro del ámbito público estatal, a saber: personas que desarrollaron tareas de dirección, coordinación, jefaturas de departamento y trabajadoras/es. En cada uno de esos abordajes, se realizaron entrevistas en pos de hallar indicios que posibilitaran responder tal interrogante. En este nuevo informe, se integran las apreciaciones que fueron surgiendo en cada una de esas pesquisas, con el objeto de componer una «gramática de la buena dirección deseable», en la medida que, con distintos niveles de prioridad e importancia, las habilidades y acciones referidas para llevar a cabo una gestión virtuosa y evaluada favorablemente desde el lugar de responsable de equipo, encuentra puntos de coincidencia que atraviesan los trabajos de campo realizados. La sistematización de los hallazgos que se describen más adelante se hayan inscriptos en una línea de investigación iniciada en el INAP encaminada a aportar elementos poco explorados en el campo académico y en el propio ámbito estatal, con relación a la identificación de «buenas prácticas» respecto de cómo organizar y poner en acción los objetivos programáticos de la APN. Como aporte agregado de la investigación realizada, se destaca un conjunto de acciones a desarrollar cotidianamente respecto del equipo de trabajo y a otros actores no estatales, las que favorecerían una buena gestión a nivel de mandos medios. A ello, se adiciona una serie de habilidades blandas que resultan centrales para quienes desarrollan tales funciones vinculadas a la articulación del saber saber con el saber hacer. Finalmente, se resalta la necesidad de un soporte institucional que acompañe la función y que apunte a poner en valor y sistematizar el conocimiento producido en tales instancias.

Palabras clave: Buenas prácticas, capacidades estatales, gramática de la buena dirección deseable.

La Archivística como un saber de la administración estatal
por Mariana Nazar

Resumen
El propósito de este trabajo es destacar la potencialidad de incorporar la perspectiva archivística en la planificación y gestión de la documentación generada en el Estado a los fines de colaborar en la implementación de las políticas de acceso a la información, transparencia y gobierno abierto; así como en las posibilidades de acceder a las fuentes de la memoria de las instituciones, de la historia de la sociedad y a los documentos que garantizan el ejercicio de derechos.
Iniciando una línea de investigación que se dedicará a analizar diversas aristas de esta problemática, en este trabajo se destaca el rol social que deben cumplir los archivos para fortalecer el Estado de derecho y colaborar en el cumplimiento de la agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 elaborada por la ONU.
Se presenta y define al archivo como sedimento del accionar y como necesidad del funcionamiento estatal, y a las prácticas de archivo como un saber de la administración estatal. Haciendo una breve historización de la disciplina archivística, se evidencia que aquellos conceptos reconocidos como hitos principales en el desarrollo de la teoría y la disciplina archivística fueron saberes construidos en el ámbito de la administración estatal en función de la resolución de problemas a partir de la reflexión en torno a los saberes circulantes en una época determinada. Se plantea que fue el saber hacer, aplicado en escenarios diferentes y compartido en instancias de capacitación y reflexión sobre las prácticas lo que se plasmó en las obras que hoy son consideradas baluartes de la disciplina. Por último, se recupera el aporte pionero que la Argentina planteó en el desarrollo profesional internacional a partir de la creación del Centro Interamericano de Desarrollo de Archivos.
Se concluye que una adecuada integración de la perspectiva archivística en el tratamiento de la información que se genera en el Estado en un marco pluridisciplinar y con un enfoque transversal a la administración, puede colaborar en los procesos de innovación, gestión electrónica de documentos, defensa de los derechos humanos, acceso a la información, transparencia y gobierno abierto; elementos centrales del fortalecimiento del Estado democrático en materia de ampliación y ejercicio efectivo de derechos para la ciudadanía en su conjunto.

Palabras clave: Gestión documental, archivos, acceso a la información, saberes estatales, innovación pública.

Los planes a gran escala recientes de Argentina y España: un estudio comparado en su dimensión formal y política. Parte I: La dimensión formal
Por Juan Federico von Zeschau

Resumen
Este documento forma parte de una investigación que se presenta en etapas. En la primera etapa se propusieron categorías analíticas que permitieran el abordaje de planes del sector público de gran escala. En la segunda etapa de la investigación se realizan comparaciones entre documentos de planes concretos de la Administración Pública Nacional (APN) argentina y de la Administración General del Estado (AGE) español en el período 2008- 2018, a efectos de enumerar las principales características, similitudes y diferencias en sus dimensiones formal y política. El presente documento corresponde a la Parte I del análisis comparado, centrado en la primera de las dimensiones, la dimensión formal. En ese sentido, los resultados del estudio buscan identificar herramientas formales que sirvan de insumo para el desarrollo de procesos de planificación a gran escala en el sector público argentino.

Palabras clave: Planificación pública a gran escala; Administración Pública Nacional; Administración General del Estado; Dimensión formal; Análisis comparado; Argentina, España.

La gestión estatal de las migraciones regionales en la Argentina desde el retorno democrático
por Leticia Allega

Resumen
El artículo analiza la dinámica de los procesos migratorios internacionales en la Argentina y los marcos normativos que encuadran la «gestión migratoria». Se parte de este concepto, entendiendo que no solo el Estado aborda el fenómeno de las migraciones internacionales a partir de los marcos normativos y regulatorios, sino también a través de las prácticas administrativas de las que son sujetos los migrantes. A través de su estudio se muestra el complejo sistema de normativas y prácticas que orientan el modo en que el Estado ha dado respuesta al fenómeno de las migraciones y los diferentes rumbos que fue asumiendo la política migratoria de acuerdo a las coyunturas políticas y socioeconómicas específicas.
El artículo se divide en cuatro partes: la primera, describe la historia de la migración europea en la Argentina y los instrumentos jurídicos y políticos que regularon la gestión migratoria; la segunda, presenta brevemente la historia de las migraciones regionales y el tratamiento que desde el Estado se ha dado a estas colectividades de migrantes. En tercer lugar, se analizan las políticas migratorias de la Argentina a partir del retorno de la democracia, especialmente el estudio de la Ley de Migraciones 25.871/2003 y el Programa «Patria Grande» que modificaron el paradigma del Estado sobre el tema migratorio. Por último, se estudian las restricciones impuestas a la ley de migraciones 25.871 partir del decreto 70/2017 y su reciente derogación mediante el decreto 138/2021 del presidente Alberto Fernández.

Palabras clave: Migraciones regionales, gestión migratoria, Estado.

¿Confiar en la burocracia?: Cómo quebrar la desconfianza social en la Administración Pública
por Nelson De Freitas

Resumen
En la presente videoconferencia se abordan algunas herramientas para la creación de confianza en el Estado, y se destacan en particular las competencias estratégicas que debe tener todo servidor público. El trabajo profundiza sobre una perspectiva poco explorada en las investigaciones: la relación entre la confianza y la administración pública. El autor, desde su experiencia en el CLAD, busca revertir la tendencia de los últimos años de recelo de la población de América Latina hacia sus instituciones políticas.

Nota: Transcripción de la disertación hecha por el autor para el INAP el 5 de agosto del 2020.

La Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. Un análisis desde la «teoría de los roles directivos» de Henry Mintzberg
por Alejandra Páez Arenas

Resumen
El presente trabajo tiene como propósito responder qué significa ejercer la «Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación» de la República Argentina, con relación a las habilidades o roles necesarios para la función y las características de su diseño institucional. También se busca descubrir qué conocimientos, habilidades o destrezas se deben reforzar o adquirir para lograr un desempeño eficiente en la función, que, a su vez, redunde en mayor adquisición y fortalecimiento de las capacidades estatales.

Para alcanzar el propósito mencionado, se recurre a declaraciones de exjefes de Gabinete como informantes clave, se releva información periodística, se acude a la opinión de especialistas y al estudio de legislación y bibliografía pertinente.

En este estudio, como en un proceso de investigación sobre distintos niveles de la Administración Pública Nacional previamente desarrollado por el INAP, se ha adoptado un enfoque gerencial para intentar aproximarse a la comprensión de la complejidad de lo estatal y de lo público. En este caso, se elige la «teoría de los roles directivos» de Henry Mintzberg como marco interpretativo, porque considera las particularidades de las organizaciones públicas y presenta un modelo que permite vincular —a través de diferentes niveles de análisis— los roles directivos de un cargo (nivel micro) con el diseño de la estructura organizacional (nivel meso).

Hacia el final de este documento, luego de exponer una batería analítica de cinco sobre diez roles directivos, priorizados con base en el modelo contingente de Mintzberg, se enuncian los principales resultados que se obtienen de su comparación con la experiencia en el ejercicio de la función. A partir de este análisis, puede afirmarse que el rol de enlace se destaca como protagonista en el funcionamiento de la Jefatura de Gabinete en general. La particular relevancia del rol de portavoz radica en el ejercicio por delegación presidencial de una función delicada y compleja, la comunicación de gobierno. Los roles de negociador y asignador de recursos adquieren una importancia especial en relación con la atribución constitucional de la ejecución presupuestaria. El rol de cabeza visible, como los de gestor de anomalías y emprendedor, se valoran al interior de un bagaje de roles directivos para aplicar en el manejo de crisis y emergencias. Y, por último, se detectan dificultades para el ejercicio del rol de líder en la coordinación interministerial, debido a limitaciones del diseño institucional de la Jefatura de Gabinete.

Palabras clave: Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, roles directivos, capacidades estatales.

La transformación de los concejos deliberantes: las nuevas capacidades administrativas
por Fabián Brest

Resumen
La presente videoconferencia busca servir de introducción general al ejercicio del oficio legislativo tanto para concejales/as como asesores/as, a fin de promover las instancias de capacitación necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

Nota: Transcripción de la disertación hecha por el autor para el INAP el 22 de diciembre del 2020.